環衛一體化發展趨勢（shì）研究報告

（一）市場爆發：環衛服務訂單總金額快速增（zēng）長，大額訂單明顯增多

從各省市釋放的訂（dìng）單情況來看，2018年至今，環衛服務項目在項目數量和平均規模上都實現了大幅（fú）增長。2018年1—4月，環衛服務項目在項（xiàng）目數量（liàng）和平均（jun1）規模上都實現了（le）大幅增長。 2018年1—4月，環衛服務中（zhōng）標項目（標段）共3694個，較2017年同期同比增長46.82%；新簽合同總金額703.45億元，同比增長125.40%；新簽合同首年服務總（zǒng）金額（é）為148.31億元，同比增長86.39%；平均（jun1）每項目（標（biāo）段）0.19億元，同比增（zēng）長53.52%。環衛服務項目訂單數量（liàng）放出呈現爆（bào）發式增長，利好已（yǐ）進入行業，有示（shì）範項目的龍頭企業，對於有良好政策資源，試圖進入環（huán）衛服務（wù）行業的企業也（yě）將成為一個機會。

圖 1：2017 年（nián） 5 月至今環衛服務訂單總規模

*數據來源（yuán）：環境司南

*2017年數據中11月數據缺失

圖 2：近年我國環衛服（fú）務訂（dìng）單總規（guī）模

*數（shù）據來源：環境司南

*2017年數據中11月數據缺失

環衛服務市場（chǎng）大額訂單數量明顯增多。從大額訂單的數目上（shàng）來看，總金額超過10億元的項（xiàng）目，2016年12月，2017年1—7月就13個，總金額超過1億元的項目，2016年是140個，2017年1—7月就102個。從政府角度來講，大額訂單數量的增多，與環衛一體（tǐ）化的發展趨勢關係密切，政府越來越多傾向於綜合解決市容（róng）環境衛生問題，從市場發展角度來講，大（dà）額訂單數量（liàng）明顯增加，對（duì）從事環（huán）衛服務項目的企（qǐ）業資金，管理要求更高，利用具有長期環衛項目運營管理（lǐ）經驗的龍頭企業，預計行業將進一步整合發展。

圖 3：環衛服務市場大額訂單數量（liàng）變化情況（kuàng）

數據來源：環境司南

（二）環衛一體化趨勢明顯：訂（dìng）單內容綜合性更強，考驗公司的管理能力

環衛（wèi）一體化主要包括（kuò）三個方麵，分別是作業方式一體化，垃圾分類一體化、城鄉環衛一體化。

作業方式一體化，是指區域內的環衛服務作業，包（bāo）括從分類、清掃、保潔、運輸（shū）、中轉、最終處理（lǐ）等的全過程，都由一家主體進行。一方麵，一家主體對（duì）區域內進行作業，可以明確責任（rèn）主體，防治作業界麵（miàn）推諉扯皮，減少不必要的摩擦成本，提升整體（tǐ）作（zuò）業質量；另一方麵，通過對環衛產業鏈的協同整合，可以有（yǒu）效形成規（guī）模效應，降低作業整合處理成（chéng）本。作業方式一體化，正符（fú）合當前環衛服務（wù）企業向產業鏈上（shàng）下遊延伸的發展趨勢。

垃圾分類一（yī）體化的趨勢，與當前我國垃圾分類工（gōng）作的推（tuī）進密切相關。2017年3月，《生（shēng）活垃圾分類製度實施方案（àn）》正式（shì）發布，其（qí）中的對垃圾分類工作提出了具體的要求和目標。將垃圾分類與環（huán）衛服（fú）務結合進行，一方麵，打通了環衛服（fú）務上下遊（yóu）的產業鏈，有助（zhù）於居（jū）民環保意識的進一步提高，利（lì）於產業鏈的良性發展；另一方（fāng）麵，對垃圾從源頭開始分類，利於建立與分（fèn）類品（pǐn）種相配（pèi）套的收運體（tǐ）係，建立與再生資源利用相協調（diào）的回收體係，完善與垃圾分類相銜接的終端處理設施，有助於循環（huán）經濟鏈（liàn）條的進一步完（wán）善。

城鄉環衛一體化是指將城市與農村的環衛工作放在（zài）同等重要的位置，通過統一（yī）規劃，統一安排，科學有序地開展環衛服務，徹底解決農村“垃（lā）圾圍村”、環境髒亂差的問題。城鄉環衛一體（tǐ）化的趨勢使得環衛服務項目單個體量更大，對（duì）環衛服務公司的運營、管理經驗要求更高。

（三）地區趨（qū）勢（shì）：經濟發展水（shuǐ）平和人口（kǒu）密度較高地（dì）區集中

環衛市場化推進速度與地區經濟發展水平（支付能力）和區域（yù）人（rén）口密度（服務需（xū）求）關係密切（qiē）。

從支付能力的角度上講，我國環衛市場化情況與經濟發展情況密切（qiē）相關。近幾年，環衛服務項目越來越多的以PPP特（tè）許經營（yíng）模式開（kāi）展。根（gēn）據（jù）2015年頒布的《政府和社會（huì）資本（běn）合作（zuò）項目財政承受能力論證指引》，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的（de）支出責（zé）任，占一半公共預算支出比例應當不超過10%。要求PPP項目資金（jīn）從一般公共財政預算中支出，而如果不考慮轉移性收入，一般公共財政預算（suàn）主要來自稅收，因此可以認（rèn）為當前環衛服（fú）務項目市場化推進與地方經濟發展水平密切相關。根據環境司南數據，2017年（nián）我國環衛市場化訂單金額前十的省份分別是廣（guǎng）東（dōng）、浙江、山東、江蘇、安（ān）徽、四川、河北（běi）、北（běi）京、上（shàng）海和河南，2017年我國GDP排名前十省份（fèn）為廣東、江蘇、山東、浙江、河南、四川、湖北、河北、湖南、附件，二者基（jī）本一致。

從服（fú）務需求的角度上來（lái）講，人口（kǒu）密度較（jiào）高的地區對環衛市場的效率和規範性有著較高的需求。一方麵，人（rén）口密度較（jiào）高的城市單（dān）位麵積生活垃圾總產生量較大，對（duì）環衛服務效率要求更高；另一方麵，居民素質參差不齊，環保意識（shí）較（jiào）強（qiáng）的居民對生活質量要求較高，環保意識較弱的居民自我行為約束不強，區域市容環境衛生矛（máo）盾較為明顯（xiǎn），政府環衛需求（qiú）更加迫切。2017年（nián），我（wǒ）國人口密度排名前（qián）十省份分別是上海、北京（jīng）、天（tiān）津、江蘇、山東、廣東、河南、浙（zhè）江、安徽、河北，與2017年我國環衛市場化（huà）訂單（dān）金額前十省份也基本一致。

圖 4：2017 年（nián）我國環衛市場（chǎng）化訂單前十省份（億元）

數（shù）據來（lái）源：環境司南

圖（tú） 5：2015-2017 年（nián）環衛市場化前十省份（fèn）增長趨勢（億元）

數據來源：環境（jìng）司南

圖 6：2017 年我國 GDP 排名前十省市（億元）

數據來源：國家統（tǒng）計局

圖 7：2017 年我國人口密度排名前十省市（shì）（人/km2）

數據來（lái）源：國家統計局

人口大省和經濟大（dà）省環（huán）衛市場化推進更快，經濟欠發達地區和人口規模較少省份環衛市場化推進速度略慢。以（yǐ）河北、河南、安徽為例（lì），河北省2017年GDP總量36000億元，排名第8，同時人（rén）口密度排名第10，達397.34人/km2,其環衛市場化份額從2015年的7億，到2016年的24億（yì），再到2017年的39億；河（hé）南省2017年GDP總量44988.1億元，排名第6，同時人口密（mì）度排名第7，達570.8人/Km2，其環衛市場化（huà）份額從2015年（nián）的4億，到2016年的9億，再到2017年的25億；安徽省2017年GDP總量27518.7億元，排名第（dì）14，同時（shí）人口密（mì）度排名第9，達443.8人（rén）/Km2，其環衛市（shì）場化份額（é）從2015年的7億，到2016年的23億，再到2017年的42億。根（gēn）據環衛司南發布的環衛市場化進程圖，目前環衛服務項目主要集中（zhōng）在華北、華東、華南等經濟發達地區或人口密集（jí）地區，其餘地區環衛市場化推進速度緩慢。

圖 8：我國環衛市場化項目（mù）分布情（qíng）況

數據來源：環境司南

（四）智慧環衛普及速度明顯加快

智慧環衛助於實現人力物力資源的有效（xiào）調度，提高行業效率。智（zhì）慧環衛依托物（wù）聯網技術，構建“物聯網+環衛”商業模式，實現了對環衛（wèi）工人和環衛設備的實時監控，提高（gāo）管理人員與作業人員溝通效率，及（jí）時分（fèn）配任務、提高突發事件應急能力，大大（dà）提高企業管理效率，有效降低（dī）管理成本。目（mù）前，環衛一體化項目基本已經接入智慧環衛係統。

以龍馬環衛為例（lì），公（gōng）司的“智慧（huì）環衛”管理係統，係統覆蓋（gài）五個模塊，智慧化實現監控（kòng）、指揮調度、垃圾分類收集運輸（shū）、成（chéng）本分析等管理職能，即人員管理、車輛管理、設備管理、數據中心、業務管理等。在（zài）項目運營中形成監控收集—分析—處理—統計—預測（cè）—規劃的管理（lǐ）模式，實時掌握環衛管理信息，深度挖掘環衛大（dà）數據，用客觀數據支撐管（guǎn）理決策，形成預警式工作，徹底解決隱（yǐn）患，提高環衛（wèi）管理效率和（hé）應急（jí）響應水平。對環（huán）衛服務所涉及到的人、物、事構建全時段、全方位、前後（hòu）台無縫對接、精準高效的服務係統，為項目實現環衛一體化奠定堅（jiān）實的技術基（jī）礎。

圖 9：龍馬環衛雲服務平台

數據來源：龍馬環衛官網

采（cǎi）購“智慧（huì）環衛（wèi）”技術（shù）服務地區逐（zhú）漸增多。由於智慧環衛網絡有利於提高城市環衛係統運行效率，強化科學性和規範性，實現管理從粗放型到精細型的轉變，部分省市，包括以環（huán）衛市場化另外采購“智慧環衛”技術服務（wù）的地區，以及尚未環衛市場化僅采購“智慧環（huán）衛”技術服務的地區，陸續啟動智慧環衛部署。

表 1:近（jìn）年部分智（zhì）慧環衛中標項（xiàng）目

數據來源（yuán）：環境司南（nán）

（五（wǔ））垃圾分類項目卷土重來氣勢（shì）洶洶，有待進一步（bù）跟蹤（zōng）關（guān）注

垃圾分類試點項目在政府主導下正如火如荼（tú）開展（zhǎn）。2017年（nián）3月《國務（wù）院辦公廳關（guān）於轉發國際（jì）發展改革委住房城鄉建設部生活垃圾分類製度實施方案的通知（zhī）》（國辦（bàn）發【2017】26號）提出，鼓勵社會資本參與生（shēng）活垃（lā）圾分類收集、運輸和處理。積極探索特許經營、承包（bāo）經營、租賃經（jīng）營等方式，通過公開招（zhāo）標引入專業化服務公司。通知要求，到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體係，形成可（kě）複製、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活（huó）垃（lā）圾強製分類的城市，生活垃（lā）圾回收利用率達到（dào）35%以上。通知同時確定了46個試（shì）點城市先行實施生活垃圾強製分類。

垃（lā）圾（jī）分類（lèi）作（zuò）為（wéi）環衛服務項目上（shàng）遊（yóu）延伸部分，具體以環衛服務項目有效補充的（de）方式進行。以試點城市江西省宜春市為例，宜春市（shì）垃圾分類項目合同金（jīn）額5882萬元，合同期3年，為迄今合同金額最大的試點區垃圾分類項目。僑銀環保2018年3月中標該（gāi）項目，服務內（nèi）容主要包括設備采購支持、廚餘垃圾臨（lín）時處理設施、垃圾分類收集亭等設（shè）施的建設，以及分類垃圾（jī）的收集、運輸和處置。財政部第三批示範項目（mù）阜康市垃圾分類收集處理工程PPP項目總投資1.5億元，已實際落地。但是該項目（mù）以及兩個新建（jiàn）生（shēng）活垃圾中轉站的特許經（jīng）營。單一的垃（lā）圾分類項目體量小，且無法與產業（yè）鏈其他環節有效（xiào）產生協同效應，因而垃圾分類項（xiàng）目往（wǎng）往與（yǔ）產業鏈其他環節項目（mù）同時存在。

表2:江西省宜春市垃圾分類試點項目（mù）單價

數（shù）據來源：環境司南

整體上來看，垃圾分類處理有（yǒu）助於（yú）實現社會成本的下降。從垃圾處理產業鏈上來講（jiǎng），前端垃圾分類可實現垃圾（jī）減量化，降低後段的垃圾處理量和處理設備，減少最終處（chù）理中土地資（zī）源的消（xiāo）耗，有效實現垃圾（jī）的資源化利用。根據中國人民大學《北京市城市生活（huó）垃圾焚燒社會成本評（píng）估報告》，假定（dìng）2015年北京已經實施分類減量，實現源頭分類、廚餘單獨處理、可回收物資源回收利（lì）用，能夠使得生活垃圾管理社會成（chéng）本從42.2億元降低至15.3億元，降（jiàng）低64%。

但是我國垃圾分（fèn）類回收推進（jìn）進度（dù）緩慢、困難重重。對民眾而（ér）言，長時間以來垃圾分類觀念淡（dàn）薄、監管力度不足，即（jí）便按照要求進行了垃圾分類，在垃（lā）圾集中收集的時（shí）候也往往（wǎng）會混合（hé）起來進行運輸，民眾缺乏進行垃圾分類的動力（lì）。對於（yú）政府而（ér）言，垃圾分類帶來的（de）經濟效益（yì）均不凸（tū）出，政府決策者同樣缺乏自發推進（jìn）垃圾分類的動力（lì）。

（六）環衛PPP模式進一步降低資金風險

隨著環衛（wèi）一體化趨勢的繼續，環衛服務項目內容涵蓋範圍更加廣泛，項目（mù）金額更大。項目內容通常（cháng）包括中轉站建設或者垃圾處理環節，合作期限一般在10年以上，政府付費與項目績效考核（hé）掛（guà）鉤。環衛一體化趨勢持續，環衛服務項（xiàng）目內容（róng）涵蓋範圍更廣泛，項目體量更（gèng）大，環衛PPP合營模式（shì）將逐漸增多。

表（biǎo）3:政府購買模式與PPP合營模式對比

數據來源：東北證券（quàn）

圖10:環衛PPP模式

與水環境PPP模式相比（bǐ），環衛PPP資本金投入更低，現金回（huí）流更加迅速且穩定。

 環衛PPP的資本金比例較低，因為環衛PPP建設期投（tóu）入主要是環衛（wèi）裝備（bèi）等固定資產投入以及人員培訓等費用，無需太多資金投入，比如30億（yì）元左右的合同資（zī）本金僅需1.5億元左（zuǒ）右；而水環境PPP前期工程建設所需（xū）資金較多，資本金比例一般為合同金額的20%—30%。

 環衛PPP建設期比水環境（jìng）PPP短很多（duō），同樣為15年期的PPP項目，環（huán）衛PPP項（xiàng）目建設期一般隻有（yǒu）三個月（yuè），但是（shì）水環境PPP項（xiàng）目建設期一（yī）般在2—3年左右。環衛PPP項目運營期更早開始，很快就有現金回流，資產周（zhōu）轉率更高（gāo），尤其在企業快速擴張大量（liàng）獲取訂單的階段不易產生（shēng）資金問題。

 環衛PPP項目現金流更加穩定。環衛PPP項目運營期回款一般是月付或（huò）者季付（fù），而且由於牽扯到環衛工人的基本生活保障（zhàng）問題，環衛工人工資按時發放與否（fǒu）社會關注度一直很高，因此一般不會（huì）出現拖欠的現象。而水環境PPP項目普遍按年支付（fù），且是否拖欠根據當年地（dì）方財政收支情況會出現拖欠現象，給賬款回收帶來一定的困難。

（七） 典型案例：海口環衛（wèi）一體化PPP項目

7.1 海（hǎi）口環衛一體化PPP項（xiàng）目示範效應明顯

海口4個中心城區環衛一體化PPP項目先後（hòu）開展。2016年8月開始，海口（kǒu）市從瓊山區（qū）開始，在龍華區、秀英區、美蘭區（qū）4個區先後（hòu）開展環衛一體化PPP，京環公司、海口（kǒu）龍馬公（gōng）司、玉禾田公司、京（jīng）蘭公司分別接手了（le）4個區的環衛公司，實現（xiàn）了建成區（qū）環衛PPP模式全覆蓋管理。

表4：海口市四大區域環衛一體化PPP項（xiàng）目內容

數據來源：政府招標網站

環衛一體化轉變政府職能，有效提高環衛服務工作效率。以秀英區為例，秀英區環衛一（yī）體改革後政府以購買（mǎi）服務方式（shì）付費，主要職（zhí）能（néng）轉變為製（zhì）定規（guī）劃和行業監管，涵蓋道路清掃保潔、垃圾收集運輸、公廁（cè）管理等環衛一體化運營模式；城鄉（xiāng）區域內（nèi）公共環衛服務與社區、機關企業（yè）等全（quán）覆蓋的一（yī）體化運營模（mó）式；道路“紅線（xiàn）到紅線”“牆到牆”範圍內涵蓋各種垃圾產生源頭的綜（zōng）合清潔服務；生活垃圾、糞渣、廢舊物資等多種廢棄（qì）物齊收共管的一體化收運模式。環（huán）衛內容（róng）有所增加，將“紅線到紅（hóng）線（xiàn）”範圍內的（de）道路清（qīng）掃保潔，拓（tuò）寬到“牆（qiáng）對牆”的城市部件保（bǎo）潔，打破管理部（bù）門之間（jiān）的壁（bì）壘，最大程度解決職責不清的問題。

7.2 充分發揮社會資本優勢，機械化提高清掃效率

機械化（huà）率由19%提高（gāo）到60%以上，清掃效率改善明顯。海口市（shì）全麵環衛一體化PPP項目實施之前，海口市機械化清掃率僅19%，80%以上的道路采取人工（gōng）清掃。在PPP項目企業進駐後，4家環衛企業共投入2.46億元，購置機掃車、清運車、護（hù）欄清洗車燈等各類環衛（wèi）作業車輛達3252輛（liàng）、電（diàn）動保（bǎo）潔車（chē）3000輛（liàng）。目前，全市新增各類環衛大型機械449輛，各（gè）類（lèi）垃圾桶約（yuē）13864個，環衛機械作業率提高到60%以（yǐ）上，一（yī）、二級（jí）城市道（dào）路機掃率甚至達到100%。

7.3 SPV結構（gòu）合理，盈利（lì）水平維持高位

政府以國有資產評估作（zuò）價方式（shì）入股，與社會資（zī）本方成立項（xiàng）目公司（sī）。4個PPP項目的SPV公司分別由代表政府的海口市保稅區建設總公司和社（shè）會資本以3:7的（de）比例出（chū）資成立，形成（chéng）多元投（tóu）資，多方（fāng）參與的管理體係。保健公司代表（biǎo）政府，30%的股權（quán）能保障社會資本存在（zài）困難時能持續提供公共服務並保障社會穩定。70%社會資本的股權既有利於引入民間資本，也可以保障（zhàng）企業的盈利目標。

表（biǎo）5：海（hǎi）口（kǒu）市環（huán）衛一體化PPP項目情況

數據來源：中國知網

企業盈利水平維持高位。海口環衛一體化PPP項目行業平均清掃價格為10元/m2，高於同期大多環衛服（fú）務項目。環衛服務行業是（shì）輕資產行業，企業的資產負債率相對較低，而且現金流穩定，銀行貸款難度相對較（jiào）低，資產周轉率高（gāo），現金回流快，貸款時間相對較（jiào）短，按（àn）照目前貸（dài）款利率4.9%計算，海口環衛一體化PPP項目（mù）利潤（rùn）率水平在8%—12%之間（jiān），盈利能力相當（dāng）可觀。

7.4 政府（fǔ）職能轉變，考核（hé）機製科學有效

環衛一體化PPP項目基本實現管幹分離，促進政府職能轉變。環衛一體化加快實現政府職能轉變（biàn），基本解決環衛部門既當運動員又當裁判（pàn）員的尷尬局麵，增強（qiáng）自我更新（xīn）能力，提高了精細（xì）化作業能力和（hé）整體管（guǎn）理水平。使市政管理具體作業市場（chǎng）化、專業化、社會化、合作化，發揮市場對資源（yuán）調節的基礎作用，初步形成多元投資、多頭參與的管理體係，得以充分發揮效能（néng），最（zuì）大限度地滿足城市運行和人們生產生活的需要（yào）。

建立嚴格的（de）考核和退出機製，考核機製落到（dào）實處不做表麵文章。環衛PPP項目采用項目付費與（yǔ）績效考核掛鉤的方（fāng）式，項目公（gōng）司當季得分（fèn）在90分以下的，核減服務費；在特（tè）許（xǔ）期內（nèi），公司累計5次季度最終考核得分在75分以（yǐ）下的，區環衛局（jú）有權終止（zhǐ）合同。環衛服務考核真正落到實處，不做表（biǎo）麵文章。如2017年第一季度，京（jīng）蘭公司就（jiù）因考核得分不足90分被扣減約220萬元的服務經費。另外，政府可開展（zhǎn）特許經營中期評估，對運營（yíng）管理和服（fú）務中（zhōng）存在的問題，要求項（xiàng）目公司及時作出調整和改進。